Земский собор XVI в. был не народным представительством, а расширением центрального правительства. Это расширение достигалось тем, что в состав боярской думы, т. е. государственного совета, в особо важных случаях вводился элемент, по происхождению не правительственный, а общественный, но с правительственным назначением: это были верхи местных обществ, служилых и промышленных, стянутые в столицу. На соборе они не составляли особого собрания или совещания, становившегося или действовавшего отдельно от центрального правительства, а входили прямо в его состав и лишь при подаче мнений образовали несколько групп, параллельных правительственным, подававших голоса наряду с Освященным собором, боярами и приказными людьми. Земский собор XVI в. - это боярская дума, т. е. правительство с участием людей из высших классов земли или общества.
Первый земский собор был созван Иваном Грозным в 1549 г. и назывался Собор примирения. До 1565 г. соборы созывались с различной периодичностью и опять-таки по инициативе царя. Такие соборы стали называться Земскими соборами: под «собором» подразумевалось всякое собрание, а слово «земский» могло обозначать «общегосударственный» (то есть дело «всей земли»).
Земский собор 1549 г. продолжался два дня, и был созван для решения вопросов о новом царском Судебнике и о реформах «Избранной рады». В процессе собора выступал царь, бояре, позже состоялось заседание Боярской думы, принявшей положение о неподсудности (кроме как по крупным уголовным делам) боярских детей наместникам.
В 1566, во время войны с Польшей за Ливонию, был созван земский собор для получения мнения чинов по вопросу, мириться ли на предложенных польским королем условиях. В приговорном списке приведен перечень из 374-х членов собора.
В 1598 г., когда пресеклась царствовавшая дотоле династия Калиты, собор получил учредительное значение - предстояло избрать царя. Утверженная грамота об избрании Бориса Годунова на царство подписана 512-мя участниками.
Во главе этих двух соборов становились два высших правительственных учреждения, церковное и государственное - Освященный собор и Боярская дума; призывались начальники и подчиненных центральных учреждений, московских приказов с их дьяками, а также местные органы центрального управления, городовые воеводы. Все это были правительственные люди, а не представители общества, не земские люди.